国务院昨日发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下称《意见》)，开始啃财税改革中这块“最难啃的骨头”——央地财政事权和支出责任划分。

　　自1994年分税制改革以来，央地财政事权和支出责任划分最大的动作将在今年展开，国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动。

　　接受《第一财经日报》记者采访的多位专家表示，《意见》对中央与地方如何划分财政事权，及如何划分支出责任给出了原则性的意见，并亮出改革时间表路线图，即2016年先从国防、国家安全等领域着手，2017~2018年深入到复杂的教育、医疗卫生等领域，2019~2020年基本完成主要领域改革。然而，这项改革本质上是行政体制改革，牵涉方方面面，异常复杂艰难，最后改革效果还有待观察。

　　中央地方基本定下权责

　　所谓财政事权，是一级政府应承担的、运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。简单来说，即谁该做什么事，以及谁来承担做事所需要花的钱。

　　改革开放以来，中央和地方财政事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。

　　不过，问题也随之而来，一句话概括为：现行的中央与地方财政事权和支出责任划分，还存在不同程度的不清晰、不合理、不规范等问题。

　　这主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；央地财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些应由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；中央和地方提供基本公共服务的不少职责交叉重叠，共同承担的事项较多等。

　　上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建告诉《第一财经日报》记者，和以前向地方下放事权不同，这次《意见》一大特点是，中央决定了财政事权划分，事权上收中央很明显，而且划分领域较之前更明晰。

　　根据《意见》，中央与地方财政事权分为三部分，即中央履行的财政事权、地方履行的财政事权和中央和地方共同财政事权。

　　从具体事务领域来看，国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务，将确定或上划为中央的财政事权。

　　社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务，确定为地方的财政事权。

　　另外，义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务，确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对《第一财经日报》分析，由于央地事权划分需要其他领域相关配套改革同步，相关条件不成熟，因此《意见》提出建立财政事权划分动态调整机制。如条件成熟，将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。

　　在央地事权划分相对清楚后，支出责任也有了相应划分。

　　即中央的财政事权由中央承担支出责任，地方的财政事权由地方承担支出责任。中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。

　　此前如国家安全、边防公路等中央事权，让地方承担部分支出责任，此次《意见》明确，属于中央的财政事权，应当由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。

　　挑战重重

　　在杨志勇看来，这个《意见》对划分央地财政事权和支出责任“只是开了个头”，后面具体实施方案的制定落实则挑战重重，比如财政事权划分动态调整机制的规则如何制定？如何保证地方积极性？

　　财政部部长楼继伟也直言了这项改革的艰难。在今年全国两会上答记者问时，他提及这项改革“涉及国家治理，也不是财政部一家能够解决，需要大家合力”，以及“这是一个很大的系统工程，而且是一个顶层设计、各方面配合、协同推进的过程，也是渐进的过程。有的国家花了两百多年的时间，才逐步把中央与地方事权和支出责任逐渐合理化，这些问题的解决不可能一蹴而就。”

　　中国国际经济交流中心经济研究部部长徐洪才告诉本报记者，在经济下行背景下，中央和地方日子都不好过，中央带头，今年改革就最先触及属于中央事权和支出责任的国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域，随后再涉及中央和地方共同承担的事权等领域。

　　胡怡建告诉本报记者，目前方案比较容易确定，但推进难度非常大。目前央地事权和支出责任划分最难的部分是两方共享部分，虽然《方案》有大致的领域划分，但涉及到下面具体项目如何划分、资金如何分配则非常复杂，容易产生争议。

　　此次《意见》提出，中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定。

　　另外，在保障和配套措施中，《意见》称，加强与教育、社会保障、医疗卫生相关改革的协同配套，完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度，及时推动相关部门职责调整。