“原油进口监管新政”(发改委〔2016〕485号文)进一步提升了原油加工企业申报使用进口原油在工艺水平、环保、质量、能耗等方面的标准，加大了地炼企业申报使用原油进口的难度。

　　8月23日，国家发改委发布《关于进一步规范原油加工企业申报使用进口原油有关工作的通知》，就原油加工企业申报使用进口原油工作做出进一步规范，坚决淘汰落后炼油产能，没有关停、拆除落后装置的不允许使用进口原油。这份“原油进口监管新政”(发改委〔2016〕485号文)进一步提升了原油加工企业申报使用进口原油在工艺水平、环保、质量、能耗等方面的标准，加大了地炼企业申报使用原油进口的难度。

　　产能过剩成产业发展瓶颈

　　我国炼油行业产能总量过剩现象突出。2015年我国炼油能力产能过剩1亿吨，预计5年后炼油过剩能力仍将高达8000万吨。2015年世界油气行业步入景气周期低谷，呈现出原油、成品油、天然气供大于求，油价、气价齐跌趋势。截至2015年年底，我国炼油行业总炼能约为7.65亿吨/年，而实际加工量仅5.22亿吨，炼能利用率仅68%；其中主营炼厂(中国石油、中国石化、中国海油、延长、兵器和中化泉州)合计炼能5.61亿吨/年，2015年平均开工率为81%，远低于美国91%的平均开工率。而“十二五”期间，全国炼厂平均开工率不断下降，从2011年的81.5%下降至2015年的75.4%，低于84%的国际平均水平。其中，主营炼厂开工率为86.2%，地方炼厂开工率为31.4%。

　　同时，我国炼油能力净增量的增速在2016年进一步放缓。预计2016年全国净增炼油能力900万吨/年，总炼油能力达到7.2亿吨/年，增长1.3%。其中新增炼油能力3000万吨/年，淘汰落后产能2100万吨/年。2016年原油加工量预计为5.49亿吨，增长5.3%，增量主要来自获得原油进口使用权的地方炼厂，而除地方炼厂外的主营炼厂原油加工量占比将进一步下降。预计“十三五”期间，我国石油业都将面临炼油能力过剩。到2020年，我国过剩炼油能力仍将高达8000万吨/年，炼油能力预计为8亿吨/年左右。

　　关键是，我国炼油产能是结构性过剩，是低端产能的过剩，高端产能并不过剩，主要表现在：我国各炼厂间主要技术经济指标和装置水平不平衡，达到世界先进水平的炼厂很少，这部分先进产能并不过剩。相反，装置规模小、工艺水平相对落后、加工水平较低、深加工能力、技术经济指标落后的炼厂则明显过剩。虽然全国千万吨级炼厂的炼油能力占全国总能力的近一半，但仍有占全国总能力近30%的500万吨/年至1000万吨/年的中型炼厂，以及占总能力20%的500万吨/年以下、甚至低于200万吨/年的众多小炼厂。以炼油综合能耗为例，中国石化的青岛石化、镇海炼化、茂名石化、上海石化等已达40千克标准油/吨原油至50千克标准油/吨原油，接近世界和亚太先进水平，但不少炼厂仍处于近60千克标准油/吨原油至70千克标准油/吨原油，小炼厂的这一数据甚至高达80千克标准油/吨原油至90千克标准油/吨原油。这显然不利于我国炼油工业的转型升级。同时，我国炼厂生产高清洁、高附加值油品的能力不平衡，现在能保质保量生产国Ⅳ、国Ⅴ汽柴油的炼厂并不多，处于较为短缺状态。

　　监管新政推动产业转型升级

　　当前我国炼油产能过剩需要适当调整炼油产业政策，合理妥善且有步骤地推进解决好与炼油能力过剩相关的问题，推进炼油行业的转型升级。发改委〔2016〕485号文对炼油行业影响主要涉及以下几个方面。

　　首先，好政策带动炼油行业产业转型升级，释放政策红利。2015年，通过淘汰落后炼油产能装置申请进口原油指标的炼油企业共有14家，淘汰炼油一次加工装置55套、合计炼油产能4092万吨/年。其中，中央企业淘汰350万吨，占比为8.6%；地方炼油企业淘汰3742万吨，占比91.4%。考虑到我国石化行业发展历史情况，以及我国石化行业中央企业、地方企业、合资企业的结构构成，200万吨/年及以下炼油装置为落后产能已经得到国家和行业的一致认可。发改委〔2016〕485号文通过严格规范原油加工企业申报使用进口原油条件和资质，将政策红利释放与化解落后产能挂钩，这是石化行业供给侧结构性改革的重大尝试，预计少数中央企业、地方炼油企业落后产能淘汰推进工作将会取得明显成效。

　　其次，无法升级的地方小炼油处理难度大。2015年，山东地炼原油一次加工能力1.3896亿吨/年，占全国炼化产能的19.6%，在国内成品油市场中占据10%以上的份额。山东省地炼企业共49家，200万吨/年以上地炼企业30家，已上报申请材料的地炼企业18家，已通过现场核查的企业14家。通过核查的14家企业保留生产装置18套、产能5730万吨，淘汰省内落后装置(含自有和收购)34套、2850万吨，收购并淘汰省外落后装置20套、992万吨，合计54套、3842万吨(含省内外)；申报尚未核查的4家企业拟保留装置5套、产能1430万吨，淘汰落后装置(含自有和收购) 6套、747万吨，收购并淘汰省外落后装置1套、33万吨，合计7套、780万吨(含省内外)。合计申报企业保留产能7160万吨，淘汰省内落后产能3597万吨(省内外合计4622万吨)，省内仍有约3100万吨产能待处理，占总产能23%左右，普遍规模小、工艺落后。

　　值得关注的是，地炼企业在地方属于支柱企业，对财政贡献大，能解决就业，若无法取得进口原油使用权，落后产能淘汰难度加大。

　　最后，地炼产业集中度低、产业链不完整，进一步整合难度加大。相对石油央企，地方地炼企业规模普遍不大，布局较为分散，产业集中度低；同时产品单一，配套产业发展严重滞后，在能源上游投资、输运基础设施建设(管道、码头、仓储等)、国际贸易和大宗物流服务、能源金融、海外投资等领域涉及少，竞争能力不足。地方炼油企业获得原油使用权后，预计地炼产业整合难度将进一步加大。

　　科学调控推动综合性改革

　　解决好淘汰落后炼油产能问题，单纯依靠市场的自我调节，效果难以显现，政府部门要着力加强调控，严格执行项目检察和审批制度，控制炼油行业过快扩张，进行油气行业综合性改革。

　　一方面，制定淘汰落后炼油产能的标准，制定配套的产业政策，充分发挥市场作用化解炼油行业产能过剩。

　　对炼油行业动态预警和监控，建立炼油行业协调和自律机制；充分发挥现有炼油产能潜力，消化炼油行业的过剩产能。例如，用好、管好优质地方炼油产能，加强原油管理；根据收益状况和成品油市场饱和度暂缓建设、延后或调整新炼油项目的投产、建设时间。让炼油企业在统一市场中公平竞争、优胜劣汰，要下决心着力并妥善解决落后炼油能力问题，实施关停并转。主动淘汰那些能耗物耗高、设备陈旧、工艺落后、产品质量达不到标准要求、装置规模不经济、经济效益低下的炼油装置，以提高国内炼油能力水平。

　　另一方面，适当增加原油配额，完善原油贸易体制，鼓励技术水平更高、管理能力更强以及规模更大的企业获取原油资源。

　　在政策制定上，符合原油进口资质的地方炼油企业，要适当增加其非国有贸易配额指标；合理配置调度原油进口资源，完善现有原油贸易体制，并加强监管力度；出台激励政策，鼓励小型炼油企业转为生产化工原料，或转型为其他下游加工业。同时，加快培育石油天然气市场，有序建立公开竞争的油气采矿权和探矿权招标市场；建立油气产权市场，通过公开有偿转让交易，使大型油气企业剥离非核心资产，提高资产运营效率；以上海石油交易所为核心，逐步建立我国石油天然气交易中心，有序取消许可和配额管理，建立石油天然气现货和期货市场，增加国内油气的有效供给。

　　(张一清为山东工商学院煤炭经济研究院副院长。姜鑫民为国家发改委能源研究所能源经济与发展战略研究中心副主任)